【核心提示】　警察与歹徒的斗法始终是公共安全领域的敏感话题，所以，当广州市委副书记、政法委书记张桂芳根据广州目前的治安状况要求警察要敢于开枪时，社会各界反响热烈。警察是否向歹徒开枪，其实是个非常严肃的法律问题。

　　本期嘉宾
　　浙江大学法学院教授         　章剑生
　　浙江公安高等专科学校副教授 　肖海英
　　浙江五联律师事务所律师     　童松青

　　新闻背景
　　警察是否应该“敢于开枪”？

　　4月4日，在广州市维稳及综治委召开的第一季度治安形势分析会上，市委副书记、政法委书记张桂芳说，市委已明确下达了“军令状”，要求今年“两抢”案务必下降两位数。但第一季度，广州并未实现该目标，只下降了5.2%。而接下来的第二季度往往是刑案特别是“两抢”案的高发期，全市要全力遏制“两抢”案的发生。这是本季度治安工作的重点。张桂芳要求，民警要敢于履行职责，用法律武器打击犯罪。尤其是在执勤中面对“砍手党”等团伙严重威胁群众和民警安全时，民警要敢于开枪，否则，“那是民警的悲哀”。今年以来，广州民警在追捕中，已击毙2名袭警者，击伤3人。                  
　　据《北京青年报》

　　法律链接
　　人民警察使用警械和武器条例（节录）

　　第二条　人民警察制止违法犯罪行为，可以采取强制手段；根据需要，可以依照本条例的规定使用警械；使用警械不能制止，或者不使用武器制止，可能发生严重危害后果的，可以依照本条例的规定使用武器。
　　第九条　人民警察判明有下列暴力犯罪行为的紧急情形之一，经警告无效的，可以使用武器：
　　（一）放火、决水、爆炸等严重危害公共安全的；
　　（二）劫持航空器、船舰、火车、机动车或者驾驶车、船等机动交通工具，故意危害公共安全的；
　　（三）抢夺、抢劫枪支弹药、爆炸、剧毒等危险物品，严重危害公共安全的；
　　（四）使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品实施犯罪或者以使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品相威胁实施犯罪的；
　　（五）破坏军事、通讯、交通、能源、防险等重要设施，足以对公共安全造成严重、紧迫危险的；
　　（六）实施凶杀、劫持人质等暴力行为，危及公民生命安全的；
　　（七）国家规定的警卫、守卫、警戒的对象和目标受到暴力袭击、破坏或者有受到暴力袭击、破坏的紧迫危险的；
　　（八）结伙抢劫或者持械抢劫公私财物的；
　　（九）聚众械斗、暴乱等严重破坏社会治安秩序，用其他方法不能制止的；
　　（十）以暴力方法抗拒或者阻碍人民警察依法履行职责或者暴力袭击人民警察，危及人民警察生命安全的；
　　（十一）在押人犯、罪犯聚众骚乱、暴乱、行凶或者脱逃的；
　　（十二）劫夺在押人犯、罪犯的；
　　（十三）实施放火、决水、爆炸、凶杀、抢劫或者其他严重暴力犯罪行为后拒捕、逃跑的；
　　（十四）犯罪分子携带枪支、爆炸、剧毒等危险物品拒捕、逃跑的；
　　（十五）法律、行政法规规定可以使用武器的其他情形。
　　人民警察依照前款规定使用武器，来不及警告或者警告后可能导致更为严重危害后果的，可以直接使用武器。

　　【明镜周刊】　广州要求警察敢于开枪，自然有广州的特殊治安背景，但是我国已有了《人民警察使用警械和武器条例》（以下简称《条例》），警察只要依法使用武器就可以了，为什么还要提出“敢于”？请嘉宾谈谈自己的看法。
　　章剑生　警察在执行公务时，遇有《人民警察使用警械和武器条例》第9条规定的情形之一，经警告无效的，可以使用武器。这是警察依法可以使用武器的法定职权。但是，此《条例》在这里用了“可以”，即赋予了警察在特定条件下是否使用武器的裁量权。也就是说，当《条例》规定的情形出现时，是否使用武器由在场的警察自主决定。然而，在当下社会中，警察开枪打死（伤）的即使是罪犯，在社会上也会产生一些负面效应，也有的警察担心事后出现罪犯家人报复等情况，所以，即使在法定可以使用武器的情形下，警察也不会轻易使用武器，制止犯罪。这种状况有时会给罪犯一种误解，认为即使在法定可以使用武器的情况下，警察也不会开枪，从而助长了犯罪分子的嚣张气焰。所以，广州要求警察“敢于”开枪，其心情也是可以理解的。
　　肖海英　在任何社会任何国家，法的实施与立法时所期望达到的目标总是有差距的，更何况在中国，法治还不完善，从理念到制度到具体实践，都还存在着与法治要求不相符合的现象。《人民警察使用警械和武器条例》对警察使用武器的条件和程序等作了明确规定，但实践中在一定程度上存在着警察未能按法律规定正确使用武器的情况，包括该用不用和不该用乱用或滥用。近年来，随着人民群众文化素质的提高和权益意识增强，随着社会上对警察行为监督的加强，警察在履行职务方面出现了一定程度的趋于更为保守的倾向。一些地方的警察和有关领导对武器的使用顾虑过多，主动性不强，或甚至消极懈怠，严重影响了有效制止违法犯罪、保护人民群众生命财产安全，甚至威胁到了警察自身的安全。据有关媒体报道，广州市近年来刑事犯罪猖獗，治安形势十分严峻，特别是“两抢”等严重危及人民群众生命财产安全的案件发生率居高不下，这与警察执勤时依法使用武器不够大胆、充分，制止打击力度与威慑力不足有一定的关系。正是基于这种现状，广州市提出了“警察要敢于开枪”。我认为，至少在现阶段、在广州，这是有现实意义的，也是必要的。当然，从全国、从长远来看，在“敢于”前面强调“依法”两字，则显得更为理性和合适。
　　童松青　我认为，是否开枪事关公民的生命权，人的生命只有一次，所以必须特别加以限制。作为犯罪嫌疑人，同样具有人权，对其合法权益仍然要予以保障。在我看来，只有在符合有关法律规定的情况下，才应当鼓励警察开枪，以保护公民生命安全与公共利益，避免自身遭受犯罪分子的伤害。不过，即使如此，如果开枪造成犯罪嫌疑人伤亡的，如果其家属提出质疑，有关部门也应当及时组成调查组，查明真相，以防止警察滥用权力，给嫌犯家属一个负责任的交待。

　　【明镜周刊】　警察在执行公务中使用武器是不可避免的公务行为，但为了减少伤亡，近年来，警察在应对紧急暴力犯罪行为时被要求先进行喊话、谈判，为此也有过对警察佩枪上岗的争论。请嘉宾谈谈，警察究竟该如何依法使用武器？
　　章剑生　警察在执行公务中使用武器必然引起伤亡，有时还可能波及到第三人。因此，警察使用武器应当是制止罪犯的最后手段，且应当符合行政法上的比例原则，即警察使用武器对罪犯造成的损害足以制止其犯罪活动。当然，在这样的特殊情况下，我们不能对警察使用武器设定苛刻的条件，否则，反而会对警察正当使用武器产生消极影响。为了减少伤亡，只要客观上有可能，警察首先应当采用其他方法制止犯罪活动，如对犯罪分子进行喊话、与其谈判等，争取用相对平和的方式制止暴力犯罪。只有在用尽上述手段且不足以制止如暴力等犯罪活动时，警察才可以使用武器。
　　童松青　关于警察如何合法地开枪，《人民警察法》与《人民警察使用警械和武器条例》都有明确规定。《人民警察法》要求必须是在“遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器。”《人民警察使用警械和武器条例》规定了人民警察在判明是属于十五种情形之一，经警告无效的，可以使用武器。我们越是在强调打击严重刑事犯罪时，越是在群众拍手为警察开枪叫好时，越应当注意警察可能会有的权力滥用问题，更应当强调警察要合法开枪。
　　肖海英　《条例》对警察在履行职务中使用武器的情形、程序及注意事项作了严格的规定。一方面，警察使用武器必须严格限于“使用警械不能制止，或者不使用武器制止，可能发生严重危害后果”的法定范围，并符合《条例》具体设定的可以使用武器、不得使用武器和应当立即停止使用武器的情形；另一方面，必须使用武器的，一定要遵循《条例》规定的各项要求和程序，如命令无关人员躲避、警告以及及时抢救伤员等。同时，警察使用武器，指导思想上还应贯彻《条例》规定的“以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则”的规定。设定和遵守上述规定是非常必要的，既是全面体现国家立法赋予警察使用武器权的基本宗旨，又是对执法人员自身合法权益的保护。
　　关于警察佩枪上岗问题，与警察是否敢于“开枪”并不是一回事。首先，警察佩枪上岗有积极意义，但也可能会有消极影响。其次，不同时期，不同场合，要求是不同的。没有一个国家要求警察在任何场合、任何时段都必须佩枪执勤。因此，法律不宜统一规定必须佩枪上岗，至多可以规定在哪些情形下可佩枪上岗。

　　【明镜周刊】　我们看到关于警察使用武器的规范主要来自《条例》，而有专家认为，随着治安形势的日益复杂，《条例》显得过于简单，使警察遇到复杂场面时不太容易把握用枪分寸，为此要完善这方面的立法。对此嘉宾有何看法？
　　肖海英　《条例》对警察使用武器的规范，总体上来说，是比较明确和适当的。当然，由于制定时间较早，也确实存在着可以进一步明确和完善的地方，特别是关于使用武器程序方面的要求，还可以作些补充和细化。但是，在使用武器的条件方面，作过于具体的规定，我认为目前还不具备条件，也没有必要。相反，留一点空间给警察自行裁量是有积极意义的。因为当前治安情况日益复杂，而使用武器一般又都处于危险和紧急场合，没有多少时间供当事警察仔细考虑斟酌，只能由警察凭经验和能力即时酌定了，限制过于具体，必然不利于警察使用武器这一措施有效充分的运用。只要警察行为是在法律规定范围之内的，就应当予以认可和支持，在这方面不能苛求。对于警察可能出现的滥用武器情况，可以通过事后的司法救济等手段加以解决。
　　童松青　世界各国对警察可以开枪的情形都非常重视。许多国家不仅在法律上对警察可以开枪的情形作出专门规定，甚至在宪法上也有规定，通常将警察开枪的情形与公民享有的生命权放在一起规定，明确规定合理合法地使用枪支等武器造成死亡不属于侵犯公民的生命权。在我国，虽然宪法没有对警察开枪等使用武器的问题作出规定，但《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：……（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚……”虽然《立法法》没有明确列出剥夺公民生命、生命安全等生命权利的强制措施是否属于只能制定法律的事项，但是剥夺公民生命权利的强制措施比限制人身自由的强制措施更为重要，这是显而易见的，所以警察开枪等剥夺公民生命安全等生命权利的强制措施，只能制定法律是理所当然的。显然，地方各级人大无权对警察开枪这一事关公民生命安全的国家立法事项进行立法，公安部门更无权作出规定。
　　章剑生　从《条例》规定的内容看，我以为所列警察可以使用武器的情形应该说是比较广泛的，仅仅规定警察可以使用武器的情况就有15种之多，而且不少规定是可以作扩大解释的，这已可以满足当下治安形势的需要，且有“法律、行政法规规定可以使用武器的其他情形”这样的规定。如果说需要完善的话，我认为应当放宽警察使用武器的条件，尤其是在事后认定责任时，对警察使用武器的条件应当从有利于警察方面作解释，否则，是不利于警察合法使用武器、维护社会治安的。