【核心提示】一边是国家经济发展需要大量煤炭，一边是矿主利欲熏心逼出一桩桩血腥矿难。今年以来连续发生的矿难使人们不仅要问，究竟是什么原因使矿难频频发生，是政府管理缺位？还是法律法规滞后？如何才能遏制矿难的频发？本期《看法》特邀法律专家来谈谈他们的看法。
    
　　本期嘉宾
    浙江省社科院法学研究所助理研究员　王坤
    杭州师范学院法学院讲师　张国华
    杭州市中级人民法院行政庭庭长　尹昌平    

　　关键词　深层原因
    七大原因引发矿难
　　□王坤

　　对于国有煤矿而言，发生矿难的主要原因在于管理混乱。而对于为数众多的中小型煤矿来说，发生矿难的原因则复杂得多，大体上有以下几种：
    一是违法开采。如广东梅州市大兴煤矿完全是非法开采，它没有取得采矿许可证、工商营业执照和安全证件，属“三无”煤矿。再如白银市平川区的小南沟煤矿，该矿虽于2002年3月通过四级验收，但并未办理“四证”，也是比较典型的违法开采。
    二是生产技术条件差，安全措施不到位。“矿主赚钱，矿工受难，政府埋单。”这句话可谓一针见血。那些矿主见利忘义，硬要矿工们卖命为他们捞钱，对上则是阳奉阴违。
    三是违规违章生产。如广东梅州市大兴煤矿设计年生产能力为3万吨，但今年上半年就采煤5万吨，属于严重超能力超强度开采；另外，该事故发生前，井下作业矿工多达127人，属于严重违规违章生产。
    四是矿主承担的死亡矿工赔偿数额偏低，在经济上等于鼓励矿主减少安全投资，一旦发生矿难，三两钱就应付过去了。
    五是矿主获取矿产资源的代价过低。目前，每吨产出的煤提取的资源占用费很少一点，结果不但导致开采方面的惊人浪费，而且由此形成的开矿暴利，还成为不安全小煤矿屡禁不止的经济原因。
    六是矿工安全意识差。从事中小型煤矿工作的矿工，原先大多是农民子弟，文化水平原本就较低，而矿主对于矿工安全教育、技能培训方面也不愿意作必要的投入。
    七是官商勾结，重罚轻管，重表面，轻实质，不依法监管。矿主给相关官员提成或行贿，甚至有很多领导直接参股入股，从而与矿主形成一个利益共同体，这就导致相关官员为矿主开绿灯。既有保护伞，又受暴利驱动，这就使黑心的矿主们敢于目无法纪，草菅人命。
    

　　关键词　法律法规
　　我国有关矿难事故的法律规定概述
    □张国华

　　我国矿山生产中的事故频率和伤亡人数已引起了全国人民的极大关注。而我国法律对于矿山生产的不安全因素俨然已形成恢恢法网，可谓戒备森严。粗粗盘点，就有以下几部法律和行政法规特别涉及到矿山安全问题：《矿产资源法》、《煤炭法》、《劳动法》、《安全生产法》、《矿山安全法》、《安全生产许可证条例》、《矿山安全条例》、《煤矿安全监察条例》、《国有煤矿瓦斯治理安全监察规定》等等；此外，《民法通则》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《刑法》等一般法也同样有调整有关矿山安全的事项。至于中央的规范性文件——诸如《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》、《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》等等，以及部委规章、地方性法规、地方政府规章，则可以说是不计其数。
    《安全生产法》第13条规定：“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任。”那么，先撇开生产安全事故的应急救援与调查处理不谈，究竟什么人应当为矿难事故的发生承担法律责任呢？
    
    一、生产经营单位及其相关人员的主要义务和责任
    生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产。生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。生产经营单位的从业人员也应当依法履行安全生产方面的义务。国家对矿山企业等领域的生产企业实行安全生产许可制度，未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。
    以下几类行为应责令改正、给予行政处罚，并根据情况追究其民事、刑事责任：无证从事矿业生产经营的；在安全设施的设计、建设和使用方面违反规定或者逃避监督检查的；生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的；生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的；具有其他法定情形的行为。生产经营单位发生生产安全事故造成人员伤亡、他人财产损失的，应当依法承担赔偿责任。
    有两个方面的规定值得注意：（1）根据法律规定，生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照。（2）生产经营单位主要负责人在本单位发生重大生产安全事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，给予降职、撤职的处分，对逃匿的处十五日以下拘留；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。
    
    二、政府各有关部门、法定机构和有关国家工作人员的主要义务和责任
    1、各有关方面的义务
    政府有关部门的主要义务：（1）对安全生产负有监督管理职责的部门依法对涉及安全生产的事项进行审查批准(包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等，下同)或者验收；不符合法定安全生产条件的，不得批准或者验收通过。对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理。对已经依法取得批准的单位，负责行政审批的部门发现其不再具备安全生产条件的，应当撤销原批准。（2）负有安全生产监督管理职责的部门应当建立举报制度，公开举报电话、信箱或者电子邮件地址，受理有关安全生产的举报。（3）监察机关依照行政监察法的规定，对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行安全生产监督管理职责实施监察。
    法定机构的义务：承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的资质条件，并对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责。
    有关国家工作人员的义务：安全生产监督检查人员应当忠于职守，坚持原则，秉公执法。
    2、各有关方面的法律责任
    负有安全生产监督管理职责的部门工作人员，不正确履行法定职责的，给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。
    承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，出具虚假证明，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，没收违法所得，并给予行政处罚，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员也视情况予以行政处分；给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任。对有前款违法行为的机构，撤销其相应资格。
    在矿难事故发生后，有选择逃避法律责任的，法律规定如下：（1）生产经营单位主要负责人对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，给予降职、撤职的处分，对逃匿的处十五日以下拘留；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。（2）有关地方人民政府、负有安全生产监督管理职责的部门，对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。
    
　　关键词　遏制矿难
　　峻法重刑遏制矿难
    □尹昌平
    
    矿难频发，中国老百姓已“闻难不惊”，确如网民所说的“审丑疲劳”。
    百万吨死亡率中国是美国的100倍，全球挖煤的死亡100人有80人是炎黄子孙，难怪国家安监高官斥之为“带血的煤”了。
    平头百姓甚至政府官员似乎都未厘清，到底是机械化程度低、安全技术装备不足、从业人员结构复杂、综合素质差、管理落后、官煤勾结上出了状况，还是另有更深层次的缘由？
    从曝光的资讯看，乡镇煤矿的产量占42%，出事的小煤窑无疑不属少数，中央决定几年内关停它几千几万座，也是亡羊补牢的举措。但近期来接二连三死亡百人以上的特大煤矿安全生产事故，还都不姓“民”，全是戴着“官”帽，安全生产条件、采掘机械化程度优越的大型国有企业，这样看来不仅是“天灾”作怪，还有“人祸”作孽了。
    井下百米就有一个瓦斯检测仪，浓度超标便会自动切断电源，井下还有电子监测头管着，地面调度遥控罩着，检测员报了警，照样大祸临头。原来，矿长、总工连国务院刚下发的《紧急通知》、《特别规定》都茫然无知，问及隐患何在，罗列数条，竟未涉高瓦斯和煤尘！难怪这些庸官会做出用衣物遮盖检测仪，强令下井采掘等伤天害理的混账事。
    既然“人祸”是始作俑者，那就应治吏，而不仅是理事！否则死难矿工冤魂难以消散。这些草菅人命的恶官，明知事故隐患，拒不采取措施，甚至故意放任造成恶果扩大，对他们仅以重大劳动安全事故过失之罪量罚7年以下徒刑，还要“情节特别恶劣的”，当疑“重罪轻判”了。同属危害公共安全的犯罪，此法条之适用，便存畸轻疏漏，如明知有险，强令作业的直接责任人理应以故意犯罪论处！据此，与时俱进的修法亦未尝不可!
    制度构建的失衡又是关键。无法可依的时代已成过去，《煤矿安全规范》如何操作明明白白的写在那里，落到实处又是人为的事。安全技术保障、安全监察体系如何高效独立运转，又能彼此监督、制衡，特别是对违章指挥冒险开采的黑心矿头，谁来临场即时监管？谁又拥有一槌定音的制止权、抵抗权？是否应创设“在线监控”联动体系？而最终启动危险现场撤离、禁止下井作业、停业开采的“红色按钮”的应是权威监管机关，而不是矿企“老板”！没有一套完整严肃、行之有效的整饬机制，还是由无良“领导”说了算，灾祸还会重来，事故也无从避免。遏制矿难的点子，无论是强化问责制震撼“要钱不要命”的害群之马，还是突破单一经济造成急功近利的滥采乱挖；无论是发挥工会作用，行使工会法赋予的建议权制止违章指挥，还是提高赔偿成本，予以惩罚性巨额赔款，乃至征收高额资源税等都不是治本的良策。技术装备的精良也不是“命脉”所在，但作为“多管齐下”，攻克顽症的药方，用下去也是无妨的。
    针对目前严峻态势，一般措施已显疲软，国务院的“两个文件”虽有“救急”之功效，但“法道”有限尚需完善升格。
    绵弱无力的文件规定、已被实践证明是“银样腊枪头”的不科学制度安排，应当充实重建环环相扣、责任严明、制裁有力的“猝死”高压威势机制，不走什么责令停产整顿、验收合格“放虎归山”的老套路，让那些玩忽职守、肆意妄为之徒一触安全生产预设的“高压线”，情节恶劣、危害严重的就“斩立决”：封矿重罚、坐牢服刑，终身不许重涉采矿业！“重病用猛药，重灾用重典”，否则难治沉疴痼疾，难遏洪水猛兽般的高发矿难。