行政执法不断遭遇新问题，各地试图推出创新措施又担心触犯法律红线。6月2日，台州市召开依法行政、行政执法工作专家咨询会，请来了全国和省内知名法律专家，为台州的依法行政把脉开方、出谋划策。

　　引子
　　咨询会上，台州市政府抛出实践中遇到的四大典型问题：《乡镇管理体制改革中的行政执法体制改革问题》、《国务院<全面推进依法行政实施纲要>前五年贯彻情况的评估及下五年工作重点的提出》、《政府行政管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动》、《增强行政处罚决定书说理性工作的实践与推行》。
　　对于这四大问题，与会专家逐个解读，一一把脉，有正面的评价，有中肯的指正，有的点评甚至言辞犀利，直指要点。但台州市政府法制办主任洪其林和他的同事全都笑着照单全收。他说，无论是肯定还是批评，都是推进台州依法行政的宝贵财富。本文选取一些精彩细节，呈现给读者。

　　探讨目标一：乡镇的行政执法路在何方

　　现状——
　　镇政府好心办了“坏事”

　　“看得见的管不着，管得着的看不见。”路桥区政府法制办主任黄文胜如此形容乡镇政府的行政执法现状。作为一级政府，乡镇政府担负着政治、经济、文化等全方位的管理，其行政执法层面涉及公共安全、人口资源环境、市场秩序等三大监管领域，涉及消防、国土、环境保护、工商等十多个部门的行政执法。
　　虽然职能多多，可是由于执法权的缺失，在实际的日常管理中，却常常遇到尴尬的事。
　　路桥区一些乡镇的废旧塑料加工业，经过多年的发展形成了一定的产业规模。这些企业带动了当地经济的发展，同时也对当地的环境造成了严重的影响。镇政府看在眼里，急在心里。
　　2007年，当得知一家企业存在违法行为时，镇政府立即组织人马前往查处。可谁知，这一查却让镇政府陷入被动的局面。原来，企业理直气壮地请来媒体，以镇政府无执法权为由，将其曝光。最后，查处的事只能不了了之。
　　黄文胜说，有时遇到举报违法的事，等相关行政部门的执法人员赶到，早已人去楼空。可镇政府的工作人员就在身边，无奈没有行政处罚权，只能劝说，而无法采取强制性的手段。“难道只能眼睁睁地看着违法行为发生？”黄文胜说，“我们希望通过行政执法改革，赋予乡镇一级政府相应的行政处罚权。”

　　开方——

　　权力下移要考虑和行政管理部门的冲突
　　杨小军（国家行政学院教授、法学部副主任，中国法学会行政法学研究会副会长）

　　这个问题提得比较实。多年来，我们都在讲执法重心要下移。该不该给乡镇执法权，基本的执法权是保留在县区级政府，还是下放到乡镇政府？如果行政执法重心下移到乡镇，这支队伍能否承受？到时会不会出现更大的纠纷，官民的关系会不会更紧张？这不是一个纯粹的法律问题，还有行政管理的问题。从现有的做法来看，值得斟酌。
　　地方组织法虽然赋予乡镇政府诸多行政执法权，可其他单项的行政管理法却不是这样的，执法权仍然在各行政管理部门，乡镇政府没什么执法权。这种现象多年来一直存在。所以，即使执法重心下移，也将会遇到与单行法的冲突和相关部门的不认同。再加上一些专业执法，尤其是环境保护方面，需要专业人才和专业装备，这些乡镇政府都不具备。因此，即使要下放权力，下放哪些权，如何下放，这些问题都需要仔细考虑。

　　执法小分队向乡镇延伸
　　姜明安（北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任）

　　行政处罚是执法的一个手段，但行政处罚不完全等同于执法。乡镇虽然没有行政处罚权，可是法律赋予了它行政执法权。我给支个招，县里不是设有执法大队吗？我们可以在大队下面设立小分队派到各乡镇，一个小队分管两三个乡镇。作为一个派出机关，小分队和原有的部门本身就是一体的，因此不会发生冲突，即使有也是手和脚的问题，可以解决。

　　小额处罚可尝试委托式
　　孙笑侠（浙江大学法学院院长，教授、博士生导师）

　　乡政府有执法权，但无处罚权。法律为什么对乡镇政府的权力这么谨慎？因为处罚权涉及对公民人身财产权的剥夺，所以比较谨慎。乡镇干部说基层责任大权力小，这是转型期的矛盾。
　　可如何既发挥乡镇的作用，又符合法治的要求呢？有一种方式，既在法律的框架内，又是实际操作中可行的，那就是委托式的执法。根据行政处罚法的有关规定，行政机关可以在法定权限内委托依法成立的管理公共事务的事业组织实施行政处罚。根据法理上“举重以明轻”的原理，既然可以授权事业单位，为什么不可以授权乡镇政府呢？再加上地方组织法赋予乡镇的执法权，因此，委托式的处罚可以作为小范围的改革。行政机关在界定一定范围内的权力后，以政府的名义委托乡镇执法，对一些涉案金额小或小范围的案件赋予行政处罚权限。

　　既要保障职责又要制衡权力
　　项先权（浙江新台州律师事务所主任）

　　乡镇政府的权力配置既要保证完整的职责，又要体现权力制衡的宪政理念。行政处罚法之所以限制了乡镇政府的部分处罚权，是基于当年立法时对乡镇政府执法能力的担忧。现在形势发生了变化，行政处罚法12年的运行暴露了乡镇政府在权力配置方面存在的缺失。
　　作为选择的方法，我认为有一种途径不妨尝试。根据行政处罚法的有关规定，县、市（区）政府可以设立综合执法局，然后，我们可以考虑由综合执法局在各乡镇设立派出机构，人员独立，并加强派出机构和乡镇之间的配合。这样做既能满足乡镇政府在执法中对权力配置的需求，又能体现乡镇执法和行政处罚之间的制衡关系。

　　探讨目标二：处罚强化说理彰显执法新理念

　　现状——
　　工商处罚强化说理，复议诉讼少了八成

　　2006年4月4日下午，一消费者向临海市工商局投诉称：4月2日，他在汪某的店里买到了4月1日生产的某北方品牌的牛奶，怀疑是假冒的。工商部门前往检查，发现汪某的仓库里存放了117箱牛奶，生产日期均标注为4月1日。可通过询问，执法人员却被告知，这些牛奶是3月30日进的货。后经检验，这些牛奶虽然属于合格产品，可是标注了虚假的生产日期，而汪某在明知的情况下依然进行销售，违反了有关规定。“早产奶”被查处后，在制作行政处罚决定书的时候，临海工商刻意加强了说理部分，一份长达9页、多达5000多字的处罚决定书让当事人心服口服。
　　2006年9月以来，临海市工商局对行政处罚加强说理工作，体现了以人为本的执法新理念。今后，这个探索将被台州市政府推广到各行政执法部门。
　　临海市工商局局长刘丰说，增强处罚决定说理性的最终目的，就是通过人性化的执法，钝化执法矛盾，及时制止违法行为，教育包括当事人在内的社会各界增强法制观念，达到维护经济秩序的功效，促进和谐社会建设。经过这几年说理的加强，临海工商送达说理性处罚决定文书的当事人二次违法率不到0.5%，听证、复议和诉讼案件总数较去年同期降低了80%。
　　“临海工商的尝试，将在全台州市推广。”台州市政府法制办主任洪其林说，对哪些处罚强化说理，如何说理，值得仔细研究和探讨。

　　开方——

　　强化说理分三种情形
　　姜明安

　　这种做法非常好，符合以人为本的执法理念，符合法治的核心价值，符合建设和谐社会的要求，要推行下去。但到具体操作中，该如何说理，我看还是要分一分，不必每个行政处罚都说得这么详细。如简单的处罚，像超速、闯红灯之类的，就不用说理了，也没什么好说的。而对于一般性处罚，就要将事实讲清楚，而后说明定性，并对适用的法律条文和条文的解释进行说明。对于重大疑难的案子，不仅要说明事实，还要对证据的审查、认定，法律的条文、解释以及立法的目的、原理、精神等进行说明，并告诉当事人为什么选择这个法条。

　　定性定量的说理要有针对性
　　杨小军

　　方向很好，但不能把行政处罚文书写得像法院的判决书。我看有的行政处罚决定书多达五六千字，有功夫写当然好。法律上没有禁止的情况下，行政机关给自己提更高的要求这当然更好，但不要成为一项负担。
　　行政机关要说哪些理？主要在当事人违法行为的说明上。通俗地说，要让当事人明白两件事——“你错了，为什么？”“我为什么要这样处罚你？”尤其是当事人有争议的，提出抗辩的，更应该把道理说充分。对于存在自由裁量权的，也要加强说理内容。

　　能用教育解决的慎用处罚
　　郑志耿（浙江省人民政府法制办公室原主任、经济学博士）

　　行政执法强化说理工作体现了行政执法与时俱进的精神，临海市工商局的主动探索值得肯定，台州市政府探讨这个做法也是好事。
　　去年，浙江省共作出行政处罚400多万件，这说明我们的违规违法行为仍然严重，同时反映出行政机关在处罚中积极地作为。在肯定成绩的同时，我们也看到行政处罚法的一个重大方针却被淡化了，那就是“教育和处罚结合，以教育为主”。临海工商的做法很文明，体现了行政处罚的教育原则，提高了执法人员的理念，和群众之间慢慢形成和谐的关系。

　　尤其要强化“说理”
　　何乃忠（浙江法校律师事务所主任）

　　行政处罚说理本身就是行政处罚法的基本要求，临海市工商局的实践和台州市政府的推广工作应该在“强化”上做文章。这对于提高行政执法质量，推进依法行政工作，化解政府和相对人之间的矛盾，减少行政争议，构建和谐社会都具有重大的现实意义。但强化行政处罚说理工作的推广过程中要注意把握说理的范围、内容、要求。对事实认定、证据采信、法律适用、自由裁量等方面有争议的行政处罚案件，尤其要强化说理。