随着经济社会的发展，保安与寻常百姓的生活联系越来越密切，人们的居住场所有保安、消费场所有保安、工作场所也有保安。但是，保安业在维护社会治安秩序中发挥重要作用的同时，自身也出现了许多问题。为此，国务院法制办前不久专门就《保安服务管理条例（草案）》公开征求社会各界的意见。本期《看法》就请相关嘉宾来谈谈关于保安的法律问题。

　　新闻背景
　　保安业存在四大问题  新条例公开征求意见

　　随着经济社会的发展，人们对于安全的需求日益提高，专业化的保安服务近年来得到了迅速的发展。
　　同时，保安服务活动中也存在一些需要加以规范的问题：一是，大量非公安机关批准的保安组织及其保安人员未能纳入公安机关的管理；二是，保安员利用工作上的便利违法犯罪的情况时有发生；三是，保安员缺乏培训，在服务过程中因服务不规范引发矛盾，甚至形成诉讼或者酿成刑事案件；四是，保安员的正当权益得不到应有的保障，甚至牺牲、负伤后都得不到应有的待遇。
　　为了解决上述问题，公安部经请示国务院起草了《保安服务管理条例（送审稿）》。在充分听取有关部门、地方人民政府和专家意见的基础上，国务院法制办会同公安部反复研究论证，形成了目前的草案征求意见稿。
　　草案规定保安服务企业以及企业、事业单位招用保安员从事本单位安全防范服务的（以下简称“自建保安单位”），适用本条例；规定设立保安服务企业、保安培训机构应当经公安机关许可；规定自建保安单位应当依照本条例的规定向公安机关备案，接受公安机关的监管；规定了保安员应当具备的条件及其权益保障；同时对保安服务活动进行必要的规范，规定了违法进行保安活动的法律责任。
　　日前，国务院法制办将《保安服务管理条例（草案）》全文公布，征求社会各界意见。

　　本期嘉宾
　　民进浙江省委社会法制委员会主任  童松青
　　杭州市中级人民法院行政庭庭长、兼职教授  尹昌平
　　浙江思源昆仑律师事务所副主任  吕俊

　　话题一：现代保安的职责是什么？
　　【主持人】人们口中的“保安”其实经历了多次演变，从“工纠队”到“联防队”、从“治安员”到“保安员”，他们从组织到形象都发生了巨大的变化。那么，现在的保安职责何在？
　　童松青  通常，出现保安有两种原因：一是社会治安的需要，二是警力不足。因此，保安的出现有利于社会治安的稳定，有利于百姓的安居乐业。
　　保安的主要职能应当是提供安全服务。此次征求意见的条例，把保安的职能划定为门卫、巡逻、守护、武装守护押运等。但我个人认为，这些职能还不够。比如，业主在小区里遇到危险了，或掉进河里，或受火灾威胁，保安就有义务参与救助。
　　尹昌平  随着改革开放进程的加快，人们在生活水平提高的同时，安全意识也与日俱增，保安应运而生。以前没有保安企业和保安服务一说，已成历史的“工纠队”、群防队伍，其实就是公安机关组织领导下的“辅警”，其属性是民间治安力量、半官方的准治安管理执法机构。他们与居委会治保主任、街道乡镇治安员一样，如同公安的外围、警察的助手，且常处于社会治安管理的前沿，呈现积极主动的工作态势。
　　现在的保安企业和保安员，与公安机关没有组织上的隶属关系，而是接受委托为客户提供安全防范服务的。被动地受托、在合同约定范围内有偿提供安保服务，是其显著特征。
　　保安企业通过人力、技术防范手段，提供门卫、巡逻、守护、押运等服务；保安员上岗时制止违法犯罪行为、报警及保护现场，扭送犯罪嫌疑人至公安机关，协助公安民警处理等，都是保安的服务范围。从职责法定的角度分析，除非《条例》授予，否则便无该职能，违规违约则要承担相应的法律责任。因此，保安很难超越“保的约定、安的责任”，再额外提供服务。

　　话题二：“保安”与“公安”有哪些区别？
　　【主持人】“保安”与“公安”只有一字之差，工作内容也有相似之处。从法律职责的角度看，“保安”与“公安”有哪些联系和区别？
　　吕俊  公安是国家公安机关及其工作人员的总称。国家公安机关是担负着国家治安、保卫职能的专门机关，是国家行政机关的重要组成部分。其对外行使法律赋予的国家权力，是国家公权力的代表。保安则是指专门行使保安、监护职责的社会服务人员。
　　两者的联系在于：他们都担负着维护治安和安全保卫的工作。两者的区别则主要体现在以下几方面：
　　职权的授予不同  公安行使的职权来自于国家的授权，是为国家公权力服务的；保安行使的职权多来自一定的组织或个人的授权，更多地是为与公权力相对的个体权益服务。
　　职权的范围和层次不同  公安打击特定犯罪、维护消防治安等公共事务，其权力层次较高，具有普遍性效力；而保安的职责范围由授权的组织或个人具体规定。由于其代表个体权利，故不涉及权力的问题，且多局限在特定个体和地域范围内。
　　行使职权的程序不同  公安行使的是国家公权力，为了防止公权力滥用，所以法律对其行使规定了严格的程序；而保安职权的行使方式没有法定程序，由授权的组织或个人决定，当然，这是在不违反法律的强制性规定的前提之下。
　　行使职权的后果不同  公安行使职权的后果多体现在使行使对象承担一定的法律责任。只要是正当行使权力，公安工作人员给行使对象造成不利后果的不承担法律责任。保安行使职权的后果多是使服务对象的安全得到保障，他们的职务行为要有利于维护服务对象的利益，而不能对此造成损害，否则便要承担违约责任。
　　童松青  保安和公安都是负责安全，本来所有的公共安全都由警察负责，保安出现后，就将一部分小集体的安全交给了保安负责。这部分小集体的安全工作包括小区的治安巡逻、贵重物品的押运，甚至私营企业举办的演唱会的安全保卫等等。因此，从内容上来看，保安和公安的工作很相似。
　　但二者确有许多不同。除了吕律师列举的这些外，还有一点，公安工作的支出是财政开支，包括劳动力报酬和工作装备；而保安则是由雇主支付报酬。

　　话题三：百姓与保安之间是什么样的关系？
　　【主持人】在我们的日常生活中，居住小区由保安管着，银行、商场由保安护着，这种类似“管理者”和“被管理者”的关系，难免会产生一些矛盾。最后，请嘉宾谈谈，我们应如何看待百姓与保安的关系？
　　尹昌平  保安应是以服务者姿态待人，其形象较执法者更具亲和力。
　　保安与百姓之间，虽是服务与被服务的关系，但也是一个利益相关的共同体——保安提供安全防范服务的质量，直接关系到社会和千家万户的人身权、财产权，也关系到保安企业的生存。在这一层面上，保安的作用也是警察不能企及、无法替代的。
　　经济发展，社会兴旺，人们的安保需求与日俱增，将保安服务纳入法制轨道，适逢其时。法行之后，一支正规、守法、文明，道德水准、业务素质俱佳的保安队伍，更容易赢得社会与民众的认同和赞许。
　　吕俊  应该说，与公安等国家公权力机关相比，保安是私权利的代表，承担了民间自治的工作。他们与百姓的关系是服务者与被服务者、保护者与被保护者的关系。
　　从“服务者”的角度而言，保安行使职责多通过私权利主体的授权，这种授权往往是通过签订保安服务合同的形式达成的。保安通过专职提供安全、保卫服务获得酬金。因此，他们与雇主之间是一种服务者与被服务者的关系。
　　从“保护者”的角度而言，百姓对安全的需求不外乎两方面：一是在正常的社会秩序中生活，包括对犯罪的预防；二是与违法犯罪行为斗争时能获得及时有效的支持，受到有力的保护。从这两方面说，他们与雇主之间是保护者与被保护者之间的关系。

　　七嘴八舌
　　杭州 汪先生  现在保安是越来越多了，商场、银行、小区……走到哪里都能看见保安的身影。有时去银行拿钱，看见大厅里有保安在，心里多多少少会增加一些安全感。
　　但有时候保安也挺烦人的。我居住的是一个全封闭小区，每个进出口都配有两三名保安。上次我们家搞装修，保安就是不让装修工人进小区，说是可疑人员，后来好说歹说登记了身份证后才让他们进来。我不知道“可疑人员”的结论是怎样得出的，也不知道他们有没有这样的权力限制别人的自由，我们业主到底是他们的服务对象还是管理对象？
　　桐乡 杨女士  记得有次看电视新闻，说是有家超市的保安因为怀疑顾客盗窃，便硬是要对该顾客搜身。据我所知，搜身只有公安人员在经过合法手续之后才能进行，保安怎么可以搜身呢？很具有讽刺意味的是，没过几天，这家超市又说贼骨头找到了，原来是保安监守自盗。
　　我觉得，保安的出现是社会的进步，但人员素质还是偏低，有的人披上这身制服就来吓唬人，以管理者自居。所以，不管是保安公司还是保安员，都应该增强服务意识，明确自身的职责定位。
　　台州 郭先生  说起保安就想起以前的“工纠队”、“联防队”，但细细想来又好像不完全一样。以前的“工纠队”、“联防队”，很多都是退休的大爷、大妈在进行义务巡防，现在的保安公司是以企业的形式存在的，保安员则是专职从业人员，所以对他们应该有更高的要求。
　　（汪嘉林）
　　□本版策划、整理  朱立宪  配图为本报资料图片