我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对推进财政体制上的“省直管县”进行了肯定，还提出了要“逐步减少行政层级”。于是，各省再次兴起了一股“省直管县”改革热潮，把地级市的经济社会管理权限直接下放给一些重点县。
　　我省曾先后于1992年、1997年和2002年三次出台政策措施，在全国率先开展经济强县扩权改革试点。2006年11月出台的《中共浙江省委、省政府关于开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见》，正式启动了“新一轮强县扩权改革”。
　　这次扩权改革以义乌市为试点区域，在前三次改革的基础上，进一步扩大了义乌市政府经济社会管理权限，除重大社会事务管理等事项外，赋予义乌市与地级市同等的经济社会管理权限。
　　由于这样的试点是开先河之举，因此，我省在经济强县扩权改革上的一系列举措，以及这一政策运作过程中所遭遇的法律问题，不仅是对行政体制改革的有益探索，也对其他省份的类似改革具有极强的参考意义。本期《看法》特邀请相关嘉宾就此进行探讨。

　　本期嘉宾
　　中共浙江省委政策研究室工业处处长  朱卫江
　　浙江省人民政府法制办公室副主任   夏利阳
　　浙江省社会科学院法学研究所所长、法学博士　陈柳裕

　　话题一：强县扩权面临新突破
　　【主持人】我省率先开展经济强县扩权改革试点，这既与浙江本身是经济强省有关，也与省内经济格局的特点有关。首先，请嘉宾介绍一下我省推行强县扩权的行政体制改革的起因和意义。
　　朱卫江  近年来，浙江实施的经济强县扩权政策，从本质上说是一种过渡性、中继性的权宜之举，是根据强县快速发展的形势和改善管理的需求，对行政管理体制进行的适应性调整。
　　现实基础  县级建制历来是我国治国的基石，是承上启下的关键环节。就浙江而言，县域经济与民营经济、块状经济相互促进，形成了明显的先发优势，2000年就有22个县市进入全国百强，其生产总值、财政收入占全省的1/3左右。面对强县的快速发展，原有的管理权限难以适应大幅度增加的经济和社会管理事务，市级权力的让渡成为必然。
　　核心理念  在现有行政区划和管理模式无法全面突破的情况下，最大限度地解决束缚强县经济社会发展的体制性障碍，促进强县驶入又好又快发展的快车道。
　　着力点  能放则放，通过绕开市级部门，对强县经济社会管理权限“扩容”，有效减少行政层级，在部分领域形成扁平化的行政结构，降低“过程”行政成本，节约企业和群众的办事成本，提高行政效率；有效解决“看得见的管不着，管得着的看不见”问题，使行政权“零距离”接近管理和服务对象；有效改善“小马拉大车”的现象，培育形成若干个具有中心城市功能的强县，带动周边地区发展。
　　浙江的4次强县扩权总体上说利大于弊，有利于生产力的发展，有利于深化审批制度改革，有利于增强统筹城乡能力，有利于推进强县加快发展和综合实力的迅速提升。在过去的4年中，强县的生产总值增长了1.8倍，全社会固定资产投资增长了4.7倍，财政收入增长了2.6倍。
　　但随着发展阶段、发展形势和发展目标的不断变化，新一轮强县扩权需要有新理念和新突破。主要体现在以下几个方面：
　　一要从优化全省生产力布局的角度来考虑。强县扩权的过滤性改革的特性，决定了我们必须既把握当前的有利性，又不能与长远利益和方向相背离，要按照国家主体功能区建设和我省统筹城乡区域发展的要求，明确今后的总体布局。特别是要研究确定哪些市级中心城市需要做大，哪些县市要发展成为区域中心城市，哪些要成为中心城市的一部分。在此基础上来研究确定强县扩权的范围，可以避免出现县域经济“遍地开花”，而大都市和区域中心城市“伤筋动骨”的不利局面。
　　二要从服务型政府建设的角度来考虑。出发点不应再是简单地把谁的权让渡给谁，而是既要完善县级行政功能、转变政府职能，又要更多地还权于市场经济主体，从根本上解决行政管理体制和效能问题。
　　三要从法律法规的角度来考虑。就地方而言，要依法实施强县扩权政策，但同时也可以在宪法框架下，推动部门法和相关政策的修改，把强县扩权提升到一个新的层面。

　　话题二：强县扩权是行政管理体制改革的重大举措
　　【主持人】政府行政管理职能的履行主要是行政权的运用，行政权的设置和运用得适当，就会推动经济的发展，反之则会阻碍经济的发展。事实上，强县扩权的本质，也正是行政体制改革，但又不是简单的“放权”。请嘉宾就此谈谈看法。
　　夏利阳  在社会转型期，如何调适政府与市场、社会的关系以及减少制度运行、成规沿袭产生的各种摩擦和纠葛，是社会变迁不可回避的问题，而问题的核心是行政体制。中共浙江省委、省政府在义乌市试行经济社会管理权限下放改革，是对经济社会现实需求的积极回应，也为重构公共治理模式的路径切入作了探索实践。
　　经过近30年改革，我国市场经济体制框架已经形成，现在需要突破现行行政体制的关键瓶颈，其中，组织内部的权力结构是一个基础问题。传统思维定势偏重于从集中上关注政府组织内部结构形态，强化体制内的纵向控权，但一直难以消解“一统就死，一放就乱”的困惑，一个直接原因就是忽略了从内外部对接的视角来构建开放协调的行政体制。
　　义乌市的管理权限下放改革试点，目前仅在法律制度框架下对行政职权适度调整，但表达了对经济社会发展的科学态度和真切理解，提出了地方政府继行政审批制度改革后新的改革视域和思维，其现实意义超越“放权”本身。
　　其一，行政体制的核心是行政权。现代政府履行职能的基本要求是必须保持行政权力的合法性和正当性，要实现这一目标，仅仅依靠体制内的约束是不够的，更重要的是建立社会对权力的监督机制。放权意味着权力行使者与权力主体之间的距离缩短，既体现政府对权力主体更加充分的敬意，也为实现行政权力回归提供了更有利的条件。
　　其二，市场化改革的主导理念是效率，放权最直接的意义是可以大大降低市场运作的交易成本。同时，其中还蕴涵着上级政府对下级政府的信任，通过这种权限调整建立上下级恰当关系，可以使行政系统内部层级间的合作激励提高，降低法律制度实施的边际成本。这对整个社会来说也是一种财富。
　　其三，在社会多元化背景下，从公共管理模式向公共治理模式转换的发展趋势日益明显，要求政府从传统的管理型向服务型过渡，从封闭、垂直的层级化向透明、开放的平面网格化转换，与社会和个人之间形成依赖、交融、渗透和互动的合作关系，以实现公共利益最大化的善治目标。放权本质上是对善治的回应，可以极大地增强政府对外部环境变化的应变能力，增进政府与社会、市场的耦合度。
　　当然，面对市场化改革和民主政治发展，仅仅停留在局部的、不完全的放权是不够的，需要运用制度化手段解决政府职能范围、中央与地方权限划分、政府机构设置以及社会公众的知情权、参与权、监督权保障等方面的问题。

　　话题三：强县扩权在法律的框架内进行
　　【主持人】大凡逾越宪法边界的改革，即使在某些方面产生了极为显著的效益，也无法弥补对否定宪法秩序带来的负面影响。因此，强县扩权政策的推行，也无法回避是否合宪、是否合法的问题。请嘉宾谈谈，强县扩权如何在法律框架内推行。
　　陈柳裕  有关“市”这一概念，宪法中有5种表述：“直辖市”、“较大的市”、“市”、“设区的市”、“不设区的市”。依《宪法》第30条的规定，除直辖市、省和自治州以外，有权辖县者唯有“较大的市”。也就是说：《宪法》虽然承认存在市管县的情形，但仅仅限于“较大的市”管县，而没有一概地赋予所有省辖市具有辖县权。因此，强县扩权政策的运行，并没有宪法上的障碍。
　　从我省以义乌市为试点展开的第四轮强县扩权政策的实际运作来看，“放权”主要通过行政授权、行政委托、交办和机构延伸的方式来运行的。但是，在我国现行行政法学理论研究中，不仅几乎没有涉及以“交办”和“机构延伸”等方式转移行政权力的问题，而且在行政授权和行政委托问题上，也未彻底构建起符合中国国情的理论框架。所以说，我省的强县扩权政策至少有三个方面的法学问题迫切需要解决：
　　一是权力下放后“切实用权”的困境分析与实现机制问题。针对经济社会管理权限下放后，部分权限的下移与法律法规存在冲突的现象，或者政策落实的相关衔接和配套机制不健全导致权力下放后无法真正切实用权的现象，我们需要探讨：（1）扩权政策与诸如国土、金融、工商、国税、质监等垂直管理部门“条”上的法律法规或行政惯例之间的冲突应如何消解；（2）如何实现权限的转移和“权能”转移的一致性。
　　二是扩权后的行政组织架构完善与政府职能转变。扩权后势必带来县级政府及其职能部门行政任务的膨胀，就当下的试点义乌市而言，一些矛盾就比较突出：一是行政和事业编制不够，执法力量不足；二是机构职能交叉或模糊导致的行政效能相对低下；三是海关、检验检疫等市场监管机构在义乌只设立办事处，无法适应需要。上述问题的解决，除通过适度扩大编制数目以外，大致有两条通道：（1）进一步转变政府职能，将可以交给市场的还权于民；（2）通过相对集中行使行政处罚权、相关集中行使行政许可权等制度的继续探索，整合行政机关职能，提高行政效能。而这些通道的设计，绝大部分需要通过中央立法来解决。
　　三是权责统一——扩权后的行政复议、诉讼救济机制。扩权对行政复议制度和行政诉讼制度均产生了一定的挑战和影响。
　　当下，义乌扩权的方式主要是授权、委托、交办和机构延伸。从行政法上的“授权—委托”理论出发，如果是授权，原则上被授权组织具有独立的法律主体资格，可作为行政诉讼的被告；如果是委托，被委托组织并不具有独立的法律主体资格，责任承担者应是委托者。如此一来，大量以“委托”方式下放的权力都将面临“权责不统一”的尴尬——权力已下放给县级政府或其职能部门，但一旦引发诉讼，仍以原机关为行政诉讼的被告（行政复议中也存在这个问题）。以交办和机构延伸方式下放的权力也面临类似的尴尬。
　　解决这一问题的方案包括两种可能的进路：一是在研究公权转移一般原理的基础上修正“授权—委托”理论，回答个别委托与府际概括性公权转移的区别；二是通过地方性法规或者政府规章的形式将委托、交办或者机构延伸等方式升格为授权，而这同时需要考虑地方性法规和政府规章的位阶问题。