行政案件一直被形象地称作“民告官”的官司。从最高人民法院的统计来看，自1989年我国颁布《行政诉讼法》以来，全国各级人民法院行政案件一审受理量已超过100万件，在已结一审行政案件中，三成原告胜诉。群众以合法、理性的方式，通过行政诉讼渠道表达自己的意愿和要求，可以充分发挥行政审判对构建和谐社会的重要作用。
    而在浙江，去年全省法院审结了3905件行政诉讼案，其中，以撤销和变更行政决定、判决履行法定职责等方式结案的占了近15％。在此过程中，法院通过行政审判，有效地监督和支持了行政机关依法行政。    

　　“一把手”出庭渐成风气
　　“富阳市人民法院开庭审理原告方某因不服被告富阳市工商行政管理局作出的核准公司股东变更一案。被告工商局的行政首长沈方濮局长亲自出庭应诉，坐在了被告席上。这是富阳行政机关的首长首次出庭参加行政案件的审理。”这是近日刊登在本报上的一则报道，其中体现的，是行政案件审理中一个可喜的变化。
    过去，行政案件开庭时常会出现这样的场景：原告席上，当事人和代理律师正襟危坐；被告席上，除了律师，大多时候坐的是该行政单位的法制处或相关处室干部，却见不到身为法定代表人的“一把手”。理由很多：“我还没他（法规处干部）讲得好。”“我又不了解情况，不是具体经办的。”有时候，一些行政机关负责人也有上被告席会“没面子”的顾虑。
    这虽与现行法律规定并不直接相悖，但多少折射出行政机关对行政诉讼的态度和重视程度。
    近几年来，我省不少地区和相关部门，已经开始制定规章制度，推行行政机关负责人出庭应诉的制度。
    据浙江省高级人民法院《关于我省行政机关负责人出庭应诉情况的调查和建议》，2003年，温州市鹿城区人民政府颁布了《行政诉讼法定代表人出庭应诉规定》，规定行政机关法定代表人在法院审理行政案件中应当出庭应诉，全年出庭率不能低于50%，在全省首创了行政机关法定代表人出庭应诉制度。
    2005年1月，浙江省人民政府《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的意见》明确规定：“行政机关法定代表人要对本机关的行政诉讼案件负责，对影响重大的案件要亲自处理或者出庭应诉。”
    2005年11月4日，省公安厅制定了《县级公安机关法定代表人出庭应诉制度》，规定：“县级公安机关法定代表人对本单位发生的行政诉讼案件出庭应诉每年不得少于2次，诉讼案件数量不足的除外，鼓励法定代表人在条件允许情况下，适当增加出庭应诉次数。”
    在湖州，法院在开庭审理行政案件前，会向有必要出庭应诉的行政机关法定代表人发出“通知书”，建议其出庭应诉。在建德市，去年行政首长出庭应诉率达到93%，市政府又于今年1月1日颁布实施了《行政首长出庭应诉办法》。
    从目前省内推行这项制度的经验来看，实施这项制度应当具备3个条件：一是地方法院积极、全力推动，二是地方党委、人大、政府大力支持，三是周密的制度设计安排与相应监督保障机制。
    
　　交叉审判的探索凸显成效
    与此同时，另一种探索也在进行。
    从2002年7月开始，台州市中级人民法院依法对被告是县级政府和10人以上集团诉讼行政案件实行异地交叉审判。也就是，由中院直接受理此类案件，依法指定给被告所在地外的其他基层法院审判。一年下来，原告胜诉率从13.1%猛升到64.4%。2002年7月到2005年6月这3年间，台州各基层法院一审共审结异地管辖案件424件，其中原告胜诉案件149件，胜诉率为35.14%。此举引起了强烈的社会反响，也引起了最高人民法院和法学界的高度关注。
    在具体操作中，异地交叉审判通常采取就近原则和随机指定异地法院原则，以方便原告且防止滋生新的干扰。在实行交叉审理的头一年，台州中院就看到了这一措施的一些成效——原告的诉权和实体权利得到较为充分的保证；有效地减缓了基层法院审理案件的压力，起到了为基层法院排忧解难的作用；政府受到有力的司法监督，强化了其依法行政的意识。有关专家用“百姓放心、律师专心、行政机关上心、法官安心”来形容其作用。
    当然，在实践中，法院也在对一些具体问题进行进一步研究和探索。比如，异地交叉审判是否会影响本地基层法院的司法权威，“重大、复杂案件”的标准如何界定等等。
    
　　行政诉讼也有困局   
    日前，杭州人王芳（化名）就城建行政处罚行政争议一案，不服一审判决，提出上诉。街道办事处、相关行政部门和区政府是被上诉人。
    三被上诉人是去年9月在发出《通告》，以王芳所住的二楼顶建有违法建筑为由，限其自行拆除，逾期将实施强制拆除。杭州市中级人民法院于去年12月底作出终审判决，认定该行政行为违法。
    杭州中院作出如此判决的理由有些“特别”——法院认为，3个被上诉人执法或参与执法的行为并无不当，也认定了上诉人王芳未经审批建设违法建筑的事实。但在进行行政处罚时，被上诉人没有依据相关规定告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其享有的陈述和申辩权，其程序严重违法。
    这是去年杭州市中级人民法院审结的792件行政案件中的一件。
    《行政诉讼法》颁布10多年来，一方面，百姓维权的意识逐步增强，另一方面行政机关执法水平不断提高。
    但从审判实践来看，在立案、审判和执行过程中，依然有问题存在。
    有关专家介绍，立案难主要表现在立案的期限长、层次多、阻力大。一些地方领导要求法院在一些行政案件立案前，要将起诉状上报当地政府。曾有一起状告某镇政府侵犯农民土地承包权行政争议的案件，当地政府要求法院必须在“保证政府胜诉前提下”才能立案，结果历经反复“协调”、“复议前置”、不予复议、驳回起诉等，在受理程序上就拖了一年多。
    至于审判中遇到的问题，有人把它归纳成“三多一大”——撤诉多、说情多、协调多、压力大。
    《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，其中第26条明确提出，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据。但在具体的司法实践中，有的行政单位抱着自己作出的行政行为没有问题定将胜诉的心理，不提交相关证据材料；有的则不重视举证期限，过期了才意识到问题的严重性。第26条中明确规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。
    行政案件的执行难主要表现在有些行政机关败诉后，对法院的判决不予执行，法院有时很难找到有效方法来制止。
    
　　修改《行政诉讼法》：把“法律面前，人人平等”落到实处
    据全国人大法律委员会介绍，去年3月，十届全国人大三次会议期间，有11件代表议案涉及修改《行政诉讼法》，建议扩大行政诉讼受案范围、在行政诉讼中引入调解机制、增加新的判决方式等。近日，《行政诉讼法》的修改已列入十届全国人大常委会立法规划，全国人大常委会法制工作委员会正在抓紧对有关问题进行研究。
    杭州市中级人民法院行政庭庭长尹昌平认为，较之原法，《行政诉讼法》修改建议稿从总则到受案范围等具体章节上，多有重大突破，在现今法治水平下，已是在最大程度上彰显审判独立、人权保障、社会公平的先进法律理念。
    比如，行政机关负责人出庭应诉的问题，《行政诉讼法》的修改建议稿中讲到，（出庭参加诉讼）当事人的法定代表人、主要负责人或诉讼代表人必须出庭，因不可抗力或其他正当原因不能出庭的，须经人民法院同意。被告的法定代表人无正当理由拒不出庭的，人民法院可以拘传。
    尹昌平认为，这可以使老百姓“法律面前，人人平等”的感觉落实到实处，同时，也是尊重法院司法权威的表现；而行政机关负责人的出庭，会对行政机关的其他人员起到“标杆”作用。另外，作为行政“一把手”，亲历法庭审理，可以发现本机关中存在的问题、更好地了解下情，有助于及时发现并改进不足甚至违法之处，有助于其指导本单位工作、提高执法水平，有利于内部监督，更好地保护老百姓的合法权益。“坐上被告席，其实对行政首长来说就是再学习的过程。”
    另外，《行政诉讼法》修改建议稿在受案范围上摆脱了“人身权、财产权”才可诉的桎梏，法定除斥外的所有“官民”争议均可受司法管辖。不仅具体行政行为侵权可诉，而且以特别程序扩展为：行政规章以下的规范性文件违反上位法，检察机关和公民、法人或其他组织都具有“公益诉讼”权，法院亦有权撤销或确认违法；设定指定邻近法院管辖的原告申请权；增设藐视法庭罪以解决行政机关抗拒执行之难题等。