“民不与官斗”。这是中国历史上老百姓世代相传的一个哲理，说明民与官的法律地位一直是不平等的。但是，当中国进入现代社会后，这种不平等的坚冰开始被打破。十五年前，中国出台了第一部《行政诉讼法》，让“民告官”成为现实。然而，实践证明这部法律还存在许多缺憾，使“民告官”常常碰壁。为此，一场政府的革命开始了，修改《行政诉讼法》，这被人们称作是一次政府灵魂的重塑。
    
　　《行政诉讼法》修改建议稿解读

　　解读1：“红头文件”也能告
    按照现行《行政诉讼法》，公民对行政机关出台的文件规定等抽象行政行为只能通过其他监督途径解决。课题组建议扩大受案范围，将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼的受案范围。修改建议稿还列举了法院不宜受理的国防外交、国务院制定的行政法规，发布决定和命令的行为等特殊行政行为。同时取消关于人身权和财产权的限制。
　　解读2：俱乐部可告足协
    现行法律规定行政诉讼的被告是行政机关和法律法规授权的组织。课题组认为，“法律法规授权的组织”这一概念不科学，因此《行政诉讼法》修改建议稿建议代之以“其他公权力主体”。即所有行使公权力的主体，包括居委会、村委会、律师协会、足球协会等。解读3：民告官可调解处理
    课题组在修改建议稿中提出，法院在不违反法律、不违背公共利益或不侵害他人合法权益的前提下，可以对行政案件进行调解。第三人经法院准许可以参加调解。（红宪）

    《行政诉讼法》修改面临五大突破
    
　　突破之一　扩大行政诉讼受案范围
    国家行政学院教授袁曙宏指出，目前我国行政诉讼在受案范围方面存在明显不足，只能起诉具体行政行为，不能起诉抽象行政行为；只能救济人身权和财产权，不能救济劳动权、受教育权等其他权利；只能审查外部行政行为，不能审查涉及所谓特别权力关系的行为。
    中国政法大学教授马怀德认为，扩大行政诉讼受案范围的原则应是，将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼的范围。其中包括将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，对内部行政行为提供司法救济，加强对其他公权力主体行为的监督与救济，所有行使公权力的主体都应接受法院的司法审查，扩大行政诉讼法所保护的权利范围。
　　突破之二　拓宽原告资格
    全国人大常委会内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任应松年说，目前我国行政诉讼缺乏对公共利益保护的诉讼渠道，对个人权益保护也基本上处于“法定权利”标准阶段。他认为，应从行政诉讼制度上实现对原先资格的拓宽，实现从“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进。
    马怀德建议应将行政诉讼原告资格明确界定为：“只要公权力主体的行为对相对人受法律保护的利益造成了不利影响，而法院又能够提供有效的救济，则该相对人享有提起诉讼的权利”。行政诉讼的被告应界定为：“以自己的名义作出行政行为，又能够独立承担行政责任的主体”。
　　突破之三　切实保障当事人的诉权
    马怀德建议，将起诉期限由现在的3个月延长为一年，原告应享有申请撤诉权，取消“行政诉讼不适用调解原则”。他说，从行政诉讼解决争议的目的看，调解或和解是必要的。
　　突破之四　设立行政法院确保依法独立公正审判
    马怀德教授认为，最理想的改革模式是设立相对独立的行政法院。行政法院直属于最高人民法院，专司行政审判职能。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督。地方各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠，可根据实际需要，按自然地域划区设置。
　　突破之五　切实解决行政裁判执行难?
    被告敢于抗拒法院裁判，行政判决、裁定执行难是长期以来难以解决的棘手问题。目前所规定的“罚款”和“向行政机关提司法建议”的方式力度较弱。为此，马怀德建议要强化行政机关首长的法律责任，对拒不执行法院判决裁定者，轻则处以行政首长个人罚款，重则追究行政首长“拒不执行判决、裁定罪”。同时建立拒不执行裁判的公告制度。（红剑　整理）
    
　　[新闻背景]
　　《行政诉讼法》面临大修
    已实施14年的《行政诉讼法》正面临一次大的修订。日前，一份历时3年的国家司法改革重点课题、国家社科基金项目《司法改革与行政诉讼制度的完善》出炉。该课题组负责人、中国政法大学法学院院长马怀德教授表示，该项目已完成《行政诉讼法》的修改建议稿，现行78条的法律被修改和增加到201条，并将于近日送全国人大法工委。
    据悉，全国人大已经将《行政诉讼法》的修改纳入新的五年立法规划。
    据了解，课题组成员既有多年从事行政立法、行政执法和行政审判工作的实务部门的专家，也有致力于行政诉讼研究的学者。据马怀德介绍，课题组历时3年对我国行政诉讼实践进行了广泛调查和研究，结合国外有益经验，提出了改革完善我国行政诉讼制度的建议，并就该建议做了充分的论证和说明。
    根据研究成果，课题组建议将司法改革的突破口选择在行政诉讼领域，进行法官、法院和法律3个方面的改革。（红宪）

    [专家观点]
　　《行政诉讼法》亟待完善
　　国家行政学院法学部主任　应松年教授
    《中华人民共和国行政诉讼法》颁布于1989年4月4日，1990年10月1日施行。行政诉讼为遭受行政侵害的当事人提供了新的救济渠道，使公民能够合法地对抗行政机关的违法行为，有利于受害人消除怨气，增进社会稳定。行政诉讼的推行，逐步改变了“官大于民”、“民不能告官”的传统观念，塑造了政府与人民的新型关系，促进了政府机关和人员依法行政。《行政诉讼法》还推动了各项行政法律制度的建立和完善，促进依法治国方略的具体实施。《行政诉讼法》对于我国的民主法制建设功不可没。
    但是，就现实状况而言，行政诉讼步履艰难，令人堪忧。《行政诉讼法》施行12年，全国法院受理行政案件总共70余万件，平均每个法院每年受理的行政案件不到20件，去年最多，也只有33件，有的法院全年没有一起行政案件，行政庭门可罗雀。在已经受理的案件中，三分之二是没有经过实体审理和判决，以原告撤回起诉、法院驳回起诉等方式了结的，其中原告撤诉一度高达57％，驳回起诉最高达13％；法院判决原告胜诉的比例不到20％（不包括被告在诉讼过程中改变原行政行为，原告实际上胜诉的）。“民告官难”、“行政审判难”，至今仍是许多人的感慨。
    造成上述状况，有体制上的原因，但《行政诉讼法》本身的缺陷也不容忽视。大致说来，法律规定的缺陷主要有：受案范围过窄，导致不少公民告状无门；由基层法院主要承担一审管辖，常常不胜重负；“谁当被告”没有很好解决（特别是经过复议的案件）；3个月的起诉期限太短；审理程序和证据规则欠缺具体明确的规定；法律适用也成问题，特别是对法规、规章的合法性审查尚未确立有效机制；法定的裁判方式也不敷使用。上述缺陷严重制约了行政审判的开展，限制了行政诉讼解决行政争议、提供行政救济和进行行政监督功能的发挥。随着我国加入WTO，《行政诉讼法》中的有些规定也已不完全符合我国政府的承诺。修改《行政诉讼法》已势在必行。
    
　　追求法律的最大优化
　　杭州市中级人民法院行政庭庭长　尹昌平

《行政诉讼法》这部“民告官”的法律，经历了十余年的风雨岁月，其制度的优劣所在已凸现有时，修法亦大势所趋，并纳入了全国人大的五年立法规划。
    保留适用条款，修订过时法条，将是国民特别是法律界人士关注的焦点。
    司法实践中的法律碰撞，筑成了完善行政诉讼制度的平台。下面我将列举六个在司法实践中因现行《行政诉讼法》而碰撞的案例并进行点评，以显示修改《行政诉讼法》的必要性。
    一、非行政主体行使公权力案
　　案情：陈律师因某工商企业服务中心向其收取200元工商企业登记档案查询费，提起行政诉讼。
　　法院认为：工商企业服务中心，本身不是行政机关，又非法律法规、规章授权行使行政职权的组织，其依据相关规范性文件核准并收取费用的行为，不属人民法院受案范围。
　　点评：其中的修法信息为：凡是公权力主体（非平等主体）及其工作人员在行使职权履行职责时的作为和不作为，给相对方造成不利影响，侵犯其合法权益的，都应纳入法院行政诉讼的受案范围。因无需司法审判来制约此类单位“三乱”（乱收费、乱摊派、乱罚款）现状，便会因强权机关的介入而使“作乱者”更有恃无恐。
    二、公民行政诉讼权利受限案
　　案情：某花苑业主委员会成员李某，诉某区房地产管理局调整业主委员会人员的《通知》，因《通知》中免去其委员资格。
　　法院认为：《通知》调整业主委员会组成人员涉及的系李某人身权、财产权以外的业主委员会成员资格权和依法选举、罢免的权利，而法律、法规又未规定对此种行为可以提起行政诉讼，因此不予受理。
　　点评：其中的修法信息为：对法院不宜受理的特殊行政行为，除应当采用列举排除方式加以规定的外，取消只针对人身权、财产权的诉权保护限制，扩展至对所有侵犯相对人合法权益（包括政治权、受教育权等）的行政行为均可起诉，实为人权保障的司法新举措。
    三、内部行政管理案
　　案情：王某系某市环卫局市容管理处的科员，因局机关根据内部“红头文件”规定的年龄界线标准，决定予以其“内退”，造成其重大经济损失，起诉某市环卫局。
　　法院认为：王某与环卫局有行政隶属关系，对其作出的“内退”决定，系行政机关对其公务员的内部管理行为，涉及的是特别权利义务关系，由此而发生的人事争议应通过其他相关渠道解决。
　　点评：随着社会不断发展，仅通过内部组织程序或人事仲裁等制度的设立，解决机关单位（家长）与公务员、事业编制人员（家庭成员）的内部行政争议，再以“家法”处置，确显不公与乏力。将此类“家庭”纷争，归入司法审查的范畴，更显现“娘舅”的法治权威。
    四、抽象行政行为不可诉案
　　案情：某市教师张某，在援边助教期间，其妻与“第三者”造成计划外超生后果，该市以《计划生育管理办法》规定，征收张某“夫妻双方五年内每年总收入30％的计划外生育费。”张某认为该《办法》不仅对违法的“第三者”未予处罚，并征收守法且是受害者的辛苦钱，不合法亦不合理，而提起撤销《办法》的诉讼。
　　法院认为：行政机关制定、发布的具有普遍约束力，针对不特定对象的能反复适用的行政规范性文件，系《行政诉讼法》受案范围法定排除的抽象行政行为，据此驳回起诉。
　　点评：违法的抽象行政行为，因其针对扩大不确定对象效力的“多次性消费”而被反复使用，由此而造成的侵犯会在一定范围内连续发生，损害将涉及众多相对人，其危险性、破坏力远胜于具体行政行为，如要通过行政、司法解释或依修法规则修正，繁琐、费时的程序拖垮的还是急需救济的平头百姓。将抽象行政行为直接列入行政诉讼的标的，也是与国际司法接轨的必然。
    五、公益诉讼不予受理案
　　案情：律师金某，以市民的名义起诉某市规划局，违反风景名胜保护法规，对在风景名胜核心保护区内建筑校舍，核发建设用地与建筑工程规划许可证。
　　法院认为：金某与规划行政管理机关的发证行为没有法律上的利害关系，其不具有原告主体资格，裁定不予受理。
　　点评：明显违法的具体行政行为，而相对方、相关方麻木不仁或因利害得失被掣肘，不去寻求司法保护，而与该行为无直接利害关系的组织与群体，奋而抗争却又无诉权，其中的尴尬谁人知晓？建立具有中国特色的公益诉讼制度，赋予检察机关、权益保障组织，甚至公众代表对侵犯国家、社会、公共利益的违法行政，作为“公正利益代表人”起诉的权利，在制止滥用职权、防止行政专横、保障民众权益诸方面，将会有特殊的效能。
    六、最终行政裁决权对抗诉权案
　　案情：某镇沿山村村民委员会，对经省政府批准征用该村集体土地用于工业园区的建设有异议，与征用方某开发区管委会发生争执，案经省政府复议确认征用行为合法，沿山村委会仍不服，状告省政府。
　　法院认为：《行政诉讼法》明文规定，由行政机关最终裁决的具体行政行为，法院不予受理。而《行政复议法》又明确规定，省级政府对自然资源所有权或使用权争议的复议决定为最终裁决，据此，驳回沿山村委会的起诉。
　　点评：司法最终解决乃是世界司法通例。任何人（包括法人）都不能当自己的法官，WTO规则也确立了这项钢性条款。行政权力的不断扩张，通过立法设计赐予政府说了算的“一言堂”体制，是一种消极的、回避矛盾的短视行为，在国际上普遍扩大行政管理相对人请求司法救济的当今社会，将已经实现过司法审查的某些“高位”行政机关排除在外，由其自演“独角戏”，是一种历史的倒退。融入并遵循国际司法“俱乐部”的游戏规则，废除法律规定的行政终局行为“免诉”权，乃是人民司法精神的理性回归。
    创新是人类活动的本质，而法律进步的本质亦是创新，修法是与时俱进的追求法律的最大优化，“善法之治”惠及的不仅是人身、财产权益，更是对人文精神的首肯及弘扬。